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土地管理制度改革方向的思考
类型:政策法规  日期:2013-07-15  浏览:1179 次  评论:查看评论

沿着这一思路,也就要求当前的土地管理制度做出一系列改变,即由政府作为用地主体,变为以土地现有权利人为利用主体。这就涉及到增量土地利用和存量土地利用两个方面。

  在增量土地的利用方面,应改革征地制度,建立起农民与农村集体供应土地的模式。十八大提出征地制度改革的要求是“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。如何提高比例,还有不同的路径,比如现有征地范围不变,提高征地标准或让农民参与收益分成,也可以缩小征地范围,让农民直接成为供地主体。

  前一条路径不能算真正意义的改革,它既没有改变地方政府为供地主体的格局,更无法避免地方政府有意不作为,利用权力压制民众利益诉求的做法。第二条路径在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已明确提出:“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。”文中之意应该是认为经营性建设用地不再纳入征收范围,那么自然就应该由原来的土地权益人来决定土地供应的方式、对象、价格,会导致土地市场结构、价格形成机制、农村土地管理都必须进行全面调整。

  可以说,缩小征地范围会带来土地管理制度的全面变革,是真正的土地管理制度改革的关键点。广东的“三旧(旧城镇、旧村庄、旧厂房)改造”与深圳的“城市更新”虽然都有集体土地国有化的过程,但也都体现了集体自主决定土地收益的内容。由于有了经营性建设用地形成的市场作为参照系,政府征地也要给予被征地农民更多收益。这样就能从成本上形成一种完整的内在制约,不论是企业还是政府用地,都必须考虑成本问题而自觉实现节约、集约使用土地。

  在存量土地的利用方面,应放活存量建设用地的利用。当前城市存量建设用地的再利用,基本都以政府推动为主,原土地权利人缺乏灵活的渠道来自发实现再利用过程,典型如工业用地的二次开发。这既有规划与年期的调整问题,又有地方政府过于强势的原因。因此如何在规划条件许可的情况下,建立起土地使用者自行处置土地的机制,是放活存量建设用地的关键。政府可以通过规范的规划调整、征收税费、获得补缴出让金的方式来实现有序管理。这类做法在地方已有不少实践,包括武汉土地储备中的“交易许可”制与广东东莞处置闲置工业用地的托管方式等。

  因此,希望未来的土地管理制度能改变由上而下严加管控的演进方向,建立起用地者以土地收益为直接目标、以用地成本为用地者内在约束的用地机制,以自发实现土地的节约、集约使用。在用途管制与规划的制约下,让农民成为新增土地供应的主体,配合全面放开存量建设用地的利用,并通过产权保护与司法保护,来约束地方政府的各类违法干预行为。

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